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专家学者深入开展环境法典编纂研究 为生态文明建设提供法治保障
来源:中国环境报 | 作者:李贤义 | 发布时间: 2021-12-09 | 536 次浏览 | 分享到:

继民法典之后,哪个领域具备了法典编纂的成熟条件?

  11月25日,生态环境部法规与标准司司长别涛在生态环境部新闻发布会上回答海报新闻记者提问时表示,“我们认为,跟有关专家交流大家也这么看,生态环境领域应该是最适合开展法典编纂的领域之一。”

  他认为,一部体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的环境法典,将成为保障环境治理体系和治理能力现代化的基础性、综合性法律,有助于整合完善现行的生态环境法律制度,进一步提高中国环境治理的法治化水平。

  编纂环境法典有利于将生态文明建设新理念用法律形式固定下来

  生态环境法律制度框架已基本形成。从1979年制定《环境保护法(试行)》到现在,我国生态环境领域已有多部相关法律。

  在此情况下,是否还有必要编纂一部环境法典?

  “立法数量多,但一定程度上存在重复和法律适用方面的一些困难。” 中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅曾多次在全国“两会”上这样强调。她举例说,在污染防治立法中,《环境保护法》与大气、水、固体废物、噪声等污染防治法的条文就有部分重复性规定。

  同一类型违法行为,不同层级的法律有不同规定。复旦大学法学院教授张梓太指出,以饮用水(供水企业生产供应)不符合国家标准的法律责任为例,处罚主体就有住建部门、水利部门和卫生部门,罚款数额也不尽相同,在二十元至二十万元范围内浮动。

  由于相关立法制定时间先后不一、提出法律草案的行政机关不一,且部分法律进行了多次修订,导致法律之间存在不一致的现象,本可统一的生态环境保护基本制度在不同的环境要素单行法中,出现了一定程度的适用原则、适用程序、适用条件、处罚主体或处罚形式不一致现象。

  吕忠梅认为,“通过环境法典编纂,可克服现行立法存在的分要素立法、分部门立法、整体性不足、法律实施存在困难等一些不足之处,为实现人与自然和谐共生的现代化国家目标提供体系化好、协调性强、便于实施的法律制度保障。”

  “编纂环境法典有利于解决生态环境保护领域立法比较分散和条款重复等问题,提升生态环境领域的立法质量,是完善中国特色社会主义法律体系的重大举措。”中国法学会环境资源法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦天宝表示。

  全国人大常委会法工委民法室原巡视员扈纪华持同样的观点,编纂环境法典,可以将生态文明体制改革同法律相衔接,将生态文明建设的新理念用法律形式固定下来,进一步明确各主管部门的保护和监管责任,做到重大改革于法有据。同时,可以突破“末端治理”困局,统一自然生态保护和污染治理,强化山水林田湖草沙冰一体保护,为生态文明建设提供法治保障。

  环境法典框架体系和结构模式可借鉴民法典编纂路径和方式

  “民法典的成功为编纂环境法典提供了可借鉴的经验。”北京大学法学院教授汪劲表示,构建环境法典框架体系一方面需要借鉴民法典框架体系和结构模式,另一方面需要考虑构建环境法典框架体系所面临的环境法体系广义性、环境法法源广泛性、环境法律关系多重牵连性和环境法律责任制度复合性等中国环境法体系的基本特征和存在的固有问题。

  当前,业内专家普遍认为,环境法典编纂可借鉴民法典编纂路径和方式,采取“总则―分编”结构。

  吕忠梅表示,民法典至少可以在三个技术层面为环境法典编纂提供借鉴,一是基础理论研究必须先行;二是可以采取分步骤方式进行;三是将借鉴国外先进经验与弘扬中国法律文化传统有机结合。

  她认为,在与现行生态环境领域立法的关系处理上,由总则确立生态环境法律体系的基本规则,各分编根据自身特点和法典编纂逻辑需求进行取舍,尽可能在现行有效立法上进行编纂,以降低立法难度。

  具体而言,污染防治编尽可能整合现有立法、补充相关空白(如新型污染物),形式体系化。自然生态保护编和绿色低碳发展编主要是整合现行法律中的生态服务功能保护、生物多样性保护、节能减碳增汇、可再生能源利用等相关法律制度,形成体系化、协同性的制度安排,野生动物保护等专门保护生态服务功能与生物多样性保护的法律可以纳入法典,其他自然资源类法律应保留(如土地管理法、水法、森林法、草原法、矿产资源法、渔业法等)。

  正在制定或拟制定的相关法律如何与环境法典衔接?比如自然保护地法、国家公园法、湿地保护法、能源法、综合利用法等。

  吕忠梅表示,可以根据生态文明体制改革的要求,在法典中先予以原则规定,然后视情决定是否需要制定单行法。

  民法典第七编“侵权责任”的第七章,用了7个条款对环境污染和生态破坏责任进行了明确。就此,西南政法大学教授杜健勋表示,要明确环境法典和民法典的关系,将生态环境法律责任压实,增强法典条文的可操作性,尽量不用转自条款。

  在“适度法典化”基本构想下,采用“法典+单行法”的双法源格局

  编纂环境法典不是制定全新的环境法律,也不是简单的法律汇编,而是对现行的生态环境领域的法律规范进行编订纂修,对已经不适应现实情况的规定进行修改完善,对生态环境领域出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定。

  怎样编纂? 目前,业内专家意见基本一致:应当采用适度法典化编纂模式,以保持相对开放性,提高可操作性。

  如何适度?汪劲认为,可以从广义生态环境保护理念和分类规制特征中提取公因式,有所为亦有所不为,为国家基本法律和环境资源单行法律的适用规定衔接条款,适度“编”、适度“纂”。

  吕忠梅认为,可在“适度法典化”的基本构想下,采用“法典+单行法”的双法源格局。

  她表示,鉴于当前生态文明体制改革还在进行过程中,环境法律体系也在不断健全与完善,这意味着环境法典在确保自身体系稳定的同时,还需要对改革实践经验的引进保持一定开放性。

  具体而言,她进一步解释说,通过整合现行生态环境法律规范的基本价值、共性原则,消除各单行法之间不一致和重叠的部分,形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典。同时,保留环境单行法用以规范处于复杂、变动状态的环境保护局部领域,对环境法典起到补充、完善和细化的作用,从而在一定程度上保持环境法典的灵活性。与此同时,环境法典编纂本身,除了要考虑生态环境领域立法的内部关系外,还必须妥善处理好与其他领域立法的关系。

  据了解,担任中国法学会环境资源法学研究会会长的吕忠梅,已经带领团队完成了9个国家的环境法典翻译工作,同时设立了中国环境立法法典化专项课题,组织全国环境资源法学研究者开展相关基础研究,并着手撰写环境法典专家建议稿。此外,还有一些研究机构也在开展环境法典编纂的相关研究,并取得了一定的成果。


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