中国环境报记者 李莹 中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），这一指导意见有哪些亮点？体现出怎样的环境治理理念？本报记者专访了中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任宋世明。

　　中国环境报：《指导意见》的出台有什么社会背景？

　　宋世明：为推动生态环境质量根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障，刻不容缓。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是完善和发展我国国家制度和治理体系的纲领性文件，是推进国家治理现代化的宣言书。《决定》对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”进行了系统的制度安排。《指导意见》就是在生态环境治理领域落实《决定》的具体体现。《指导意见》是在行业治理领域较早出台的贯彻落实党的十九届四中全会精神的文件。

　　中国环境报：《指导意见》对生态环境治理领域落实推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，主要体现在哪些方面？

　　宋世明：《指导意见》充分体现了国家治理现代化的3个关键点：效能、制度、治理能力。

　　一是把握治理效能这一核心目的。推进国家治理体系和治理能力现代化，构建现代治理体系是手段，提升治理效能是核心。不以治理效能提升为目的，任何举措难免带有官僚主义和形式主义的嫌疑。《指导意见》牢牢抓住了提升环境治理效能这个核心目的。

　　二是以制度建设和制度创新为手段提高治理效能。为有效履行生态环境保护职能，《指导意见》贡献了不少创新性制度。例如，健全环境治理信用体系，不仅包括已经达成广泛社会共识的健全企业信用建设，而且包括加强政务诚信建设等。再比如，探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制、在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任险，都属于制度创新。

　　三是重在提升治理能力。制度的生命力在于执行，而制度执行高度依赖于干部队伍的治理能力。在整个国家治理体系的战略布局中，政府治理体系肩负着提升执行力的使命。《决定》明确指出，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展，管理社会事务、服务人民群众的重大职责。《指导意见》通过构建现代环境治理体系的战略布局来提升环境治理能力。

　　中国环境报：具体而言，《指导意见》是如何构建现代环境治理体系的战略布局的？

　　宋世明：总体看，《指导意见》谋划的现代环境治理体系的战略布局可概括为八个字，即“抓住两头，突出中间”。

　　“抓住两头”中的“两头”，一个是落实监管者的责任。《指导意见》在细化监管者责任方面有很多亮点，使党的十九届四中全会精神更好落地生根。另一个是落实企业主体责任。坚持市场导向，健全市场机制，强化企业责任。

　　所谓“中间”，是治理方式即监管方式。良好的监管方式能够将监管者责任和企业责任有机连接起来，实现两者的激励相容。现代治理方式的精髓可概括为4个字，协同共治。无论是《指导意见》的基本原则还是整体格局都充分体现协同共治的理念。协同共治可以被视为《指导意见》的精气神。

　　中国环境报：《指导意见》在细化监管者责任方面有很多亮点，亮点体现在哪些方面？

　　宋世明：提高治理效能归根结底依赖于责任落实制度化。《指导意见》的7个体系中，有超过一半的内容涉及监管者，分量很重。

　　《指导意见》无论从横向上还是纵向上都对监管者责任进行了明确。从横向上看，落实监管者责任的要害是实行生态环境保护“党政同责、一岗双责”，这是我国国情下的必然选择。“一岗双责”制度化在整个现代环境治理体系中居于龙头地位。《指导意见》将其作为基本原则，再次突出强调了“党政同责、一岗双责”。纵向上，《指导意见》提出“完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”，划分了四种责任：中央、国务院的统筹责任，中央和国家机关有关部门责任，省级党委和政府承担的总体责任，市县党委和政府承担的具体责任。

　　《指导意见》明确提出制定实施中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单。责任清单化，是落实责任、提高效能的必要手段。我建议下一步各省、市县党委和政府应借制定实施细则之机，制定实施省级党委政府的整体责任清单与市县党委政府的具体责任清单。有了责任清单，责任落实就有了落地的抓手。

　　此外，这次在落实监管者责任方面，一个突出的特点是进一步明确了中央和地方财政支出责任。我国中央和地方的财政关系长期以来没有彻底制度化，《决定》将优化政府间事权和财权划分作为其改革的重要内容。其中明确提出：“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。”《指导意见》正是对这一精神的具体落实。制定实施生态环境领域中央与地方事权和支出责任划分改革方案，将有助于更好地实施黄河大保护等跨区域的生态环境保护战略，同时，明确中央和地方财政支出责任划分，将为监管者责任落实奠定财力基础。

　　中国环境报：您刚才提到现代治理方式的精髓是协同共治，《指导意见》哪些方面体现了协同共治这一核心理念？

　　宋世明：协同共治既是大数据时代现代生产方式的一种内在需求，又是群众路线在新时代的生动体现。协同共治体现在以下四点。

　　一是善于运用统一的数据平台。社会上有多种利益主体，如公众、企业等。要提高治理效能，巧妙平衡社会公众利益、政府为代表的公共利益、资本利益，就要运用统一的数据平台。否则难以实现多方利益的内在平衡。《指导意见》中提出“推进信息化建设，形成生态环境数据一本台账、一张网络、一个窗口”正是这一要求的具体体现。

　　二是有效配置政府和企业两种责任。无限的监管对象与有限的监管资源之间是一对硬矛盾。唯有有效落实政府和企业两种责任，才能实现提高治理效能的目标。《指导意见》的谋篇布局充分体现了这一点。

　　三是跨界配置三种机制。在现代治理方式中，行政机制、市场机制、社群机制是最为重要的三种机制。从学理角度看，《指导意见》很好地配置了三大机制，非常契合现代管理方式的要求。

　　四是综合运用四种工作方式。四种工作方式由浅入深、由易到难可划分为协商、协调、协作、协同四个层次。《指导意见》提出健全环境治理信用体系，充分体现了“协同”理念与方式。环保信用信息是寻求公众、政府、企业利益最大公约数的抓手，是多元主体协同共治的抓手，是提高环境治理经济性、效率性、效能性的抓手。

　　中国环境报：《指导意见》中“健全环境治理信用体系”这部分，第一条是“加强政务诚信建设”，这一制度有何重要意义？

　　宋世明：治理现代化说到底是制度现代化。加强政务诚信建设，与“除国家组织的重大活动外，各地不得因召开会议、论坛和举办大型活动等原因对企业采取停产、限产措施”，都充分体现出对管理者的约束。现代治理不是纯粹单向度的管控，而是要实现管理者与被管理者的良性互动与责任均衡。实现现代治理的制度安排既要约束被管理者，也要约束管理者。现代治理，是科学治理、依法治理、效能治理的统一，是提供稳定明确预期的理性治理，决不是朝令夕改、层层加码的“运动式治理”。

　　如今，个别地方“一刀切”“选择性执法”“随意停产限产”等问题时有发生，引发社会不满。如果放任下去，势必损害营商环境，降低政府公信力。这些制度建立就是对当前社会诉求的回应。

　　总之，《指导意见》充分体现了国家治理体系和治理能力现代化要求。各地在落实《指导意见》时，要以提高效能为目标，结合实际，综合运用现代治理方式，坚决杜绝以文件落实文件，真正构建起现代环境治理体系。